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    新《中华人民共和国行政诉讼法》解读

    2017-12-01 03:25:30    浏览:2    回复:0    点赞:0


    、一《行政诉讼法》修改的背景及过程

    自1990年10月1日《行政诉讼法》施行以来,这部被称为“民告官”的法律在解决行政争议,推进依法行政,保护相对人的合法权益等方面,发挥了重要作用。但是,随着社会主义民主法制建设的深入推进,行政诉讼制度与社会经济发展不适应的问题也日渐突出,人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等问题反映强烈。为解决这些问题,全国人大法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》修改,在充分听取各方面意见、与最高人民法院、国务院法制办等有关单位反复沟通的基础上,形成了《行政诉讼法修正案(草案)》。该修正案经过全国人大常委会三次审议,于2014年11月1日通过,于2015年5月1日起施行。新法条文从原来的75条增加到103条,其中未修改的25条,修改了45条,增加了33条,删除了5条。

     

    二、《行政诉讼法》修改的主要内容

    《行政诉讼法》修改的主要内容,概括而言可分为三大部分:

    第一部分:降低诉讼门槛,扩大受案范围。一是扩大受案范围。将原法中的“具体行政行为”修改为“行政行为”,将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。同时将列举事项从原法的8项增加到12项,特别是明确将行政协议纳入可诉范围。今后行政机关不履行或者变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,相对人均可直接提起行政诉讼。二是可以审查“红头文件”。新法第64条规定,法院可以依原告申请对行政行为依据的规范性文件合法性进行审查,认为不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。三是排除受案干扰。新法第3条规定,明确规定人民法院应当依法受理行政案件,行政机关不得干预人民法院受理行政案件。四是延长起诉期限。新法第46条将起诉期限从3个月延长至6个月。五是明确可以口头起诉。新法第50条第2款规定:书写起诉状确有困难的,可以口头起诉。六是改革立案制度。将原法规定的立案审查制调整为立案登记制。规定:人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。

    第二部分:严格审查标准,强化监督力度。一是增加合理性审查。原法规定原则上只审查行政行为合法性,而新法第70条明确规定行政行为明显不当的,法院可以审查并直接撤销。二是严格程序审查。原法规定行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,法院应当判决驳回原告诉请,而新法第74条明确规定,对该种情形法院将判决确认行政行为违法。三是加重行政机关举证责任。新法第34条、第70条规定,行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有证据,法院直接判决撤销行政行为;第38条规定,在行政赔偿、补偿的案件中,因行政机关的原因导致原告无法举证的,由行政机关承担举证责任。四是提高管辖级别。新法第15条明确规定,只要是以县级以上地方政府为被告的行政案件,即由中级法院直接管辖,提高了管辖级别。五是取消管辖权下移。删除了原法规定的上级法院可以把自己管辖的一审案件移交下级法院审判的条文,取消了管辖权下移。六是实行异地管辖。新法第18条第2款规定:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

    第三部分:强化应诉职责,严格监督制约。一是建立行政机关负责人出庭应诉制度。为解决“告官不见官”问题,新法第3条第3款规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭;第66条第2款规定,人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。二是明确复议机关的被告资格。为加强对复议机关的监督,新法第26条第2款对原法内容作了重大修正,规定:经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。三是强化执行保障措施。为增强人民法院判决的执行力,树立司法权威,新法第96条作了如下修改:1、将原法处罚行政机关,修改为处罚行政机关负责人,规定行政机关拒不履行法院判决、裁定、调解书的,对该机关负责人按日处50元至100元罚款;2、将行政机关拒绝履行的情况向社会公告;3、社会影响恶劣的,可以对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

     

    三、行政机关面临的挑战及下一步工作建议

    (一)面临的挑战

    新修改的《行政诉讼法》已于5月1日施行。较原法而言,新法要求更为严格,对行政机关带来了前所未有的挑战,主要体现在以下六个方面:

    一是行政机关被诉概率大大增加。新法明确特许经营、征收补偿等行政协议的可诉性,使法院受理征地拆迁案件、行政合同案件具有明确的法律依据,法院受理行政案件范围大大拓展。除此以外,起诉期限延长、准许口头起诉、立案实施登记制进一步降低了诉讼门槛,必将导致大量行政争议进入诉讼渠道,短期内行政诉讼案件可能出现井喷式增长。

    二是复议机关当被告将成新常态。原法规定复议机关决定改变原行为须做被告,决定维持原行为无须做被告。而新法规定凡是经过行政复议的案件,无论复议机关改变行政行为还是维持原行政行为,或者复议机关不作为的,只要相对人提起行政诉讼,复议机关就是被告,使得复议机关从幕后走到了台前。以市政府为例,《行政诉讼法》实施25年来因复议被诉案件不足5件。但新法实施后,市政府行政应诉任务将急剧增加(新法实施后仅半个月,两级法院已立案8件),即便按照2014年同期测算,每年直接起诉市政府的案件将至少30件次。

    三是规范性文件将接受司法审查。新法赋予了法院对规章以下规范性文件的附带审查权。这就意味着,法院将有权依原告申 请,对被诉行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查,认为不合法的将不予适用,并向制定机关提出处理建议。而且现在各级法院裁判文书都上网公开,因此一旦规范性文件被认定违法,会引发连锁负面反应。该规定对行政机关的规范性文件制定质量提出了更高要求。

    四是行政机关出庭应诉任务更重。新法明确要求被诉行政机关负责人出庭应诉。同时规定法院可以采用公告方式,通过社会舆论迫使行政主体出庭应诉,也可以通过司法建议提请监察部门或被告的上级机关对被诉行政机关主要负责人或者直接责任人给予处分。这就意味着,新法施行以后,行政机关及其负责人出庭任务数量将大大增加,行政机关负责人出庭应诉将成为法定要求,掌握基本的应诉知识和技能,亦将成为新时期各级行政机关负责人的必备素质。

    五是行政机关败诉将成为新常态。新法通过提级管辖、取消管辖下移以及异地管辖等措施,最大限度地杜绝地方政府干预法院审判,今后行政机关协调案件难度将大大增加。此外,新法加大了法院对行政行为审查强度,将对行政行为的合理性审查范围从行政处罚扩展为所有行政行为,这就要求行政机关作出的行政行为不仅要合法,而且要合理。尤其需要重视的是,新法对行政程序的审查可称为史上最严,规定行政行为程序轻微违法,即使对原告权利不产生实际影响的,也将判决确认违法。新法严格的审查标准,短期内必将导致行政机关败诉案件大幅度增加。

    六是拒不执行司法裁判将受到严惩。为督促行政机关执行生效行政裁判,新法增加了严格的保障措施,规定法院可以采取社会舆论监督、对行政机关负责人和直接责任人处以罚款、进行拘留等方式,督促行政机关执行生效裁判。行政机关必须改变传统行政习惯,积极应对法律的新要求,尤其是在执行和协助执行过程中,必须无条件执行法院生效判决,不能凭主观判断对生效判决进行实质审查、拒绝履行。

    (二)下一步工作及建议

    新法对行政机关提出了更高要求,规定了更大责任,应对不当,行政机关被诉和败诉都将成为新常态。而与此同时,依法行政考核已经纳入省政府对各市目标考核以及地方党政领导干部依法行政考核范围,其中行政案件败诉是一项“硬指标”,是导致扣分、拉开差距的主要方面。为此,全市各级行政机关要把应对新法实施作为当前重要工作,积极应对,主动作为,努力把新法实施带来的新挑战变成不断规范行政行为,深入推进依法行政的新契机;把深入贯彻落实新法的过程,变成加快法治政府建设的过程:

    一要高度重视行政应诉工作。行政机关负责人要把新法的实施作为检验本单位依法行政能力的“试金石”,促进本单位依法行政能力的“助推器”,高度重视行政应诉工作,积极提高应诉技能,依法履行行政机关负责人出庭应诉职责;尊重司法权威,自觉履行人民法院作出的生效裁判。

    二要全面加强对新法的宣传和培训。利用领导干部学法制度,向各级行政机关的领导干部宣传修改后的《行政诉讼法》。市直部门以及县区政府要加强宣传培训,要对所有一线行政执法人员进行一次全面、系统的专题培训,确保所有执法人员都能准确掌握新法中与政府工作直接相关的规定,树立新法思维。

    三要切实强化对规范性文件的监督管理。随着新法的施行,行政机关制定的规范性文件极有可能因诉讼接受司法审查,这就对规范性文件的内部合法性审查提出了更高的要求。行政机关制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序,所有规范性文件都要按照规定进行合法性审查,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。对不符合法律、法规、规章规定,或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件,要坚决予以修改或者废止。

    四要不断规范行政行为。一是提升行政行为质量。这是应对新法实施的根本之策。为此,应当严格执行重大决策合法性审查、规范性文件合法性审核以及重大行政决定法制审核制度,最大限度地从源头上预防和减少行政争议。二是完善行政行为程序。新法对行政行为程序的要求近乎苛刻。这就在客观上倒逼行政机关在执法过程中要完善行政执法程序,根据规定对行政执法环节、步骤进行梳理,切实做到流程清楚、要求具体、期限明确,避免出现程序瑕疵而被确认违法。三要强化证据意识。新法进一步加大了行政机关的举证责任,特别是在强拆案件中,如果行政机关对强拆所涉物品没有进行清点登记或公证,导致无法提供证据证明被毁损物品价值的,行政机关将因此承担巨额赔偿责任。

    五要从根本上加强复议、应诉能力建设。新《行政诉讼法》规定,不管复议机关受不受理复议案件,受理后无论作出何种决定,只要申请人起诉,复议机关都将成为被告。加上复议、诉讼受案范围大大拓展,诉讼门槛降低,各级政府复议、应诉工作将面临空前的压力。目前各级政府法制机构力量普遍不足,复议应诉能力更是堪忧。随着新法实施,行政复议和应诉任务越来越重,要求越来越高,确定专门机构和专业人员承担对应职责迫在眉睫。因此,必须切实加强复议和应诉能力建设,特别各县区政府,应当把复议应诉能力建设摆在迫切位置,参照同级人民法院行政庭人数配备专职复议应诉人员,为提升复议应诉能力,维护行政管理效益提供智力支撑。


    图文:白春雨

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